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Gouverner le fret ferroviaire en France et en Allemagne (1990-2010). Processus de diffusion d’énoncés réformateurs à l’ère du développement durable

Thèse de doctorat en science politique, sous la direction d’Alain Faure et de Philippe Zittoun., soutenue le 29 novembre 2013, universite de Grenoble
Sonia Lemettre

Texte intégral

1L’objectif de faire transporter plus de marchandises par le train est un leitmotiv des politiques de transport à l’ère du développement durable. Cette thèse de science politique porte sur l’action publique en matière de fret ferroviaire, à travers l’étude de projets de réforme en Allemagne et en France depuis 1990. Elle visait à saisir les processus permettant aux propositions d’action publique des acteurs de la politique (personnels des Ministères, des entreprises ferroviaires, des syndicats, associations et groupes d’intérêt) de se propager, parfois de s’imposer, en s’intéressant à leur formulation et à leur diffusion : ces acteurs lient des solutions à des problèmes, dans des énoncés progressivement stabilisés. Le développement durable a diversement servi des énoncés réformateurs, légitimant parfois des mesures totalement différentes. Ce travail encourage l’étude des batailles argumentatives qui rythment l’élaboration de l’action publique, pour en tracer les changements.

2L’analyse s’est concentrée sur quelques épisodes : l’élaboration (début des années 1990) et le verrouillage (début des années 2000) de la réforme allemande des chemins de fer, les débats autour du Masterplan (plan directeur sur la logistique et le fret) en 2006-2008, la politique de volume encouragée sous Gayssot (fin des années 1990) et les projets de réforme qui entourent le Grenelle de l’Environnement (2007). La comparaison a été envisagée moins comme une comparaison franco-allemande que comme la comparaison de différents processus de formulation d’énoncés réformateurs sur la politique de fret ferroviaire. Environ 70 entretiens ont été mobilisés mais aussi de la littérature grise, des articles de revues spécialisées, des documents de communication, nécessaires pour les périodes les plus éloignées dans l’enquête et pour limiter les effets de reconstruction par les acteurs du sens des mesures a posteriori.

3Sur le terrain allemand, j’ai pu montrer dans le chapitre 1 que la réforme de 1994 a été adoptée après un important travail de dramatisation des acteurs portant le projet et d’articulation d’éléments qui n’avaient jamais été aussi clairement associés (le déficit des chemins de fer lié à leur statut, la libéralisation du fret comme solution). Le récit de la réussite de la réforme, construit dans les années 2000 pour soutenir l’entrée en bourse de la Deutsche Bahn, a contribué à verrouiller l’énoncé de 1994.

4Dans l’analyse de l’élaboration du Masterplan (chapitre 2), j’ai mis en lumière les batailles autour de certains mots en particulier, non seulement entre les acteurs soutenant le mode ferroviaire ou le mode routier, mais au sein même du Ministère des Transports. Loin d’être des batailles purement sémantiques, elles révèlent des conflits sur les mesures considérées comme les plus appropriées et sur les priorités de l’action publique.

5Dans le chapitre 3 qui porte sur l’énoncé principal construit sous le Ministère Gayssot, j’étudie un usage du développement durable très différent de celui observé en Allemagne puisqu’il légitime le soutien public à Fret SNCF. Je montre le travail conjoint des Ministères pour la définition du transport durable, mais aussi la nécessité de composer avec les ressources des ingénieurs de l’Equipement pour formuler les scénarios légitimant les solutions envisagées.

6Enfin dans le chapitre 4, je montre que des énoncés concurrents se développent autour du Grenelle. Celui-ci a offert une scène pour la coalition entre syndicats et associations environnementales qui ont tenté de lutter contre certaines réformes en s’appuyant sur une définition conjointe du transport durable de fret.

7Le développement durable a été analysé comme une ressource argumentative, saisie par différents acteurs de la politique. L’association du fret ferroviaire au développement durable a joué à différentes étapes : pour la dramatisation des enjeux, pour construire l’injonction à agir, et pour intéresser de nombreux acteurs, sans pour autant impliquer une même définition du problème et des solutions. Il a été possible d’observer des luttes définitionnelles entre acteurs qui tentent d’imposer leur sens du transport durable, légitimant ainsi leurs propositions. Ces luttes sont identifiables au travers de l’affrontement entre « coalitions discursives » (Hajer, 1993 ; Zittoun, 2013).

8J’ai ainsi mis en évidence la présence d’éléments récurrents sur les deux terrains dans la formulation et la diffusion des énoncés : les acteurs recourent à des procédés de dramatisation par la mobilisation de données chiffrées et la construction de scénarios apocalyptiques pour construire l’injonction à l’action. Ils formulent et présentent certaines solutions comme répondant naturellement au problème à l’aide de constructions narratives. Cependant, la diffusion plus ou moins aboutie de ces énoncés est le fruit des configurations d’acteurs au pouvoir et des groupes qui s’associent pour les porter. Les énoncés se propagent et se stabilisent souvent en se transformant, en fonction des acteurs qui les portent ou les reprennent. Les mots et les arguments ne comptent jamais « seuls » ou « en eux-mêmes ». Par exemple, les usages de la libéralisation ont été très différents dans les deux pays, mais aussi dans le temps. En Allemagne, elle a d’abord été présentée comme une solution, puis comme principe encadrant la politique des transports, qui ne suffit pas à répondre au défi de la croissance du transport de marchandises. En France, elle est d’abord ignorée, avant d’être présentée comme une contrainte imposée pouvant représenter une solution. Ces usages différenciés dépendent étroitement non seulement des configurations institutionnelles, mais aussi du contexte politique (comme la Réunification en Allemagne ou la présence d’un gouvernement de gauche plurielle en France) auquel les acteurs donnent du sens.

9L’enquête a aussi mis en évidence le travail politique des acteurs administratifs, c’est-à-dire leur activité de mise en sens des mesures. Mon travail sur le rôle de l’argumentation et des acteurs qui la portent m’a permis d’éclairer le rôle des fonctionnaires dans la production de l’action publique sous un jour nouveau, en mettant en avant les points communs de leur travail, au-delà des différences historiques et institutionnelles entre France et Allemagne. J’insiste sur leur travail de conviction des acteurs politiques, sur leur travail de rédaction des documents qui orientent l’action publique, sur leur travail d’explication de l’action de leurs services aux représentants d’intérêts organisés.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Sonia Lemettre, « Gouverner le fret ferroviaire en France et en Allemagne (1990-2010). Processus de diffusion d’énoncés réformateurs à l’ère du développement durable », Trajectoires [En ligne], 8 | 2014, mis en ligne le 15 décembre 2014, consulté le 25 juillet 2017. URL : http://trajectoires.revues.org/1308

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Auteur

Sonia Lemettre

sonialemettre@hotmail.com

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